美忧中方“另起炉灶”

文章认为，虽然迄今为止，北京避免了采取咄咄逼人的军事侵略行动，忍住没进行排他性的经济安排，但美国决策者仍公开表示担心中国会挑战基本规则。他们希望北京接受全球秩序的现有支柱，甚至去支撑它们；他们担心中国会实行修正主义，试图破坏以规则为基础的秩序，并制订一种将美国排除在外的不自由的替代方案。

美国数届政府的对华政策都是受希望和恐惧推动的。从布什政府时代提出希望北京充当“负责任的利益攸关方”，到奥巴马政府希望中国成为与美国共同担负起维护国际秩序责任的伙伴，美国领导人一直呼吁中国加入通行的全球体系。

文章称，有三个论点支持美国的做法。第一，存在一个或多或少统一的自由主义国际秩序。第二，如果中国被纳入这个自由主义秩序，基础规则和机构将更多地塑造北京，而不是被北京塑造。第三，美国及其合作伙伴的任务是把中国纳入现有秩序，如果该尝试被证明是不成功的，那么历时70载、以规则为基础的全球秩序将走向历史的垃圾箱。

这三个论点表明了美国对这个世界第二大强国的做法，它向中国伸出手：来吧，中国，你会看到以规则为基础是不错的。

中国政策灵活多样

文章称，麻烦的是，这些论点中的每一个都远非完整。它们简化了世界秩序的性质及中国在其中的作用。只要由它们充当美国政策的基础，华盛顿的做法就会缺乏细微差别和理解，而要推动中国更多地融入全球，细微差别和理解都必不可少。

首先考虑中国已从中受益并应作出贡献的自由主义国际秩序。“国际秩序”这个术语是简略的表达方式，可能引起混乱。不存在一个秩序，而是存在秩序的许多不同元素和层次。它们包括全球性机构，如联合国、世贸组织、国际货币基金组织，以及像亚洲开发银行这样的区域机构。它们还包括由条约和制度组成的密集网络，从《联合国海洋法公约》到《不扩散核武器条约》等。再加上各种规则和规范，从管理国家主权的规则到涉及人权的规则等。这些机构和制度相互关联，但又有着不同的目标，其范围和目的也有很大的不同。

文章称，长期以来，对于通行体制，中国的决定并不是非此即彼的：北京拒绝一些规则，接受一些规则，并谋求改写一些规则。其结果是，关于中国是否打算拥抱以规则为基础的国际秩序这个问题，并没有统一的答案。而且，也没有铁板一块的办法来定义中国渴望成为哪种大国。

在许多全球性机构，北京已被证明是一个愿意合作的伙伴，它还谋求在建立新的国际制度方面发挥领导作用。在经济事务上，中国寻求在全球性机构中获得更大代表性并改革这些机构，它在区域层面则创造新的经济机构和制度。当涉及其边境附近的安全问题时，中国更有可能拒绝通行的制度和规则。

文章称，由于没有统一的国际秩序，并且因为中国的参与既多样又复杂，美国领导人不能简单地把中国纳入先前存在的结构之中。如果美国决策者希望增大中国对共同构建世界秩序的机构、制度、规则和条例网络的参与，他们必须出台一种参与战略，跟北京本身对国际事务的参与一样灵活。

中美关系有斗有和

文章称，如果美国决策者在众多组成部分中争取中国作为一个负责任的利益攸关方，他们必须发展许多做法，而不是仅仅发展一种做法。

首先，中国对亚洲适用的制度和规则所采用的方针与其对更广泛全球问题的方针经常是不同的。在靠近家门口的地方，北京更可能反对现有规则，正如在海事和人权领域一样。它也更可能推进亚洲内部而不是更远地方的替代机构，如亚投行与上合组织等。与此同时，在几个更广泛的国际问题上，中国展示了支持，甚至还在一定程度上展示了领导力，如气候问题。

其次，中国企图削弱现行国际规则（以及美国在制订它们时的主导作用），这与采取措施成批取代它们是有区别的。即使在海洋秩序方面（这或许代表了北京最明显的犯规行为），中国往往选择采取含糊的战略，而不是试图推动自己的新规则。北京坚持认为中国的行为符合《联合国海洋法公约》，而不是坚称其应该被废除或修改。

文章称，第三，对于中国和其他国家提出的替代机制，美国不应采取下意识的拒绝主义。在这方面，奥巴马政府反对亚投行就是一个不该做什么的案例。美国应把工作重点放在鼓励银行治理透明度和提高其贷款标准的努力上。新的制度和组织不会自动使现行秩序遭到侵蚀，讨论其中的具体规则和组织意图才关系重大。美国的支持或反对应该相应调整。同样，中国将如何努力实施其“一带一路”项目还需拭目以待，但该项目可能会发展中亚的基础设施，而这实际上能补充美国的利益。

第四，美国决策者应该认识到，在规则仍不成文的领域，美中关系势必充斥着竞争。在诸如网络安全和外层空间等领域，华盛顿尤其应付出极大努力，以打造新的治理结构，并运用外交努力来为它们赢得支持。在制订规则时，它应争取中国的支持，聆听中国的声音，但同时也要争取其他国家反击北京利用其声音来破坏理应支撑这些规则的原则的任何企图。为此，在这些新领域，打破规则与依从规则之分应尽可能快并尽可能明确地确定下来。

文章称，最后，虽然中国看上去实施了一个复杂的国际互动战略，但它自己可能也并不知道这种做法未来将是什么样子。北京可能最终选择认同新兴的互联网治理规则，或是在其经济动荡持续之时放弃一些区域经济举措。鉴于这种不确定性，适当灵活的美国政策必须考虑这样一个现实，即中国在不同领域的参与战略可能随局势发展而变化。

有效且持久的美国全球领导地位要求决策者接受对华关系的新常态。中国将在部分领域进行合作，但在其他领域进行竞争。美国下届政府将需要既与中国在应对气候变化方面携手合作，又要在网络安全及南中国海问题上态度强硬。

文章称，这种尝试，要从理解当今全球秩序的现状以及中国对其采取的多方面做法开始。